作为民俗不可分割的一部分，烟花爆竹一直与城市安全有着难以调和的矛盾。上世纪90年代起，包括北京在内的大部分城市禁止燃放烟花爆竹。但没了鞭炮似乎也没了年味，鞭炮在民俗中的地位不是一个安全问题就可抵消的，禁而不止成为法律的尴尬。十多年过去，各地顺应鞭炮解禁呼声纷纷解禁。2005年末，北京改全面禁放为局部限放。从放改禁到禁改限，法律和民俗的博弈在12年间走了一个轮回，中间经历了漫长的争论与调整。 材料二 北京市政协委员、对外经贸大学教授刘耀威笑称自己是呼吁北京市解除燃放烟花爆竹禁令“第一人”。2004年起，他连续两年提交政协提案，坚持呼吁为烟花爆竹解禁。“我是一个老北京，从小在胡同里放着爆竹长大。”刘耀威说，每个民族都有超脱于物质之外的精神上的狂欢方式，对于汉民族来说，燃放烟花爆竹是硕果仅有的全民狂欢形式。 2003年，当选市政协委员的刘耀威开始调查市民对禁放的态度，“大多数是希望解禁的，其中三种人态度最坚决，一是老北京，一是文化工作者，还有就是海外华人。”2004年初，刘耀威向政协北京市十届二次会议提交提案，建议对烟花爆竹禁放令“废止或作重大修订”。“当时还有几个委员也提交了类似提案，政协内部就有不同的声音，之后在和人大代表座谈讨论的时候又不断有人表示反对。”此后，作为政协呼吁解禁的代表人物，刘耀威几次被邀请参加市政府对禁放的讨论。“会议的主流还是强调禁放，但我说必须做调查，尊重民意。” 北京市政协委员、中国致公党北京市委员会秘书长沈小红2004年提交的《关于用科学法制管理烟花爆竹的建议》被评选为当年优秀提案，里面提到的分区燃放和之后的“限放令”有不少相似之处。 对于“限放令”最终通过，沈小红觉得是对民意的尊重。让人意外的是，沈小红表示自己并不喜欢烟花爆竹，甚至比较讨厌。“烟花爆竹的确很不安全，我很不喜欢别人乱扔乱放。可是春节的氛围淡化了，反而是圣诞节等一些洋节氛围越来越浓。”沈小红说。 材料三 “禁”还是“限”这似乎仍然是个问题。在已决定对烟花爆竹适度开放的北京，人们还在谨慎权衡，精神快乐与安全环保谁更重要，如何才能鱼与熊掌兼得。 北京市人大法制委员会2005年9月14日召开了燃放烟花爆竹立法听证会。虽然所安排的听证事项是《北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》中关于限放地点和时间两个具体问题，但是，来自编辑、律师、职员、学生等各行各业的16位陈述人所关注的范围却远远超越于此，旷日持久的“禁”与“限”之争再次激烈展开。有一点可以明确的是，对立双方所关心的问题高度一致：解禁后的北京应如何保证安全与环保。 听证会上，虽然陈述人之间的观点交锋激烈，但是无论“主禁派”还是“主限派”，几乎所有的人都承认，随着时代和社会环境发生的巨变，燃放烟花爆竹的行为已不再仅仅是个人记忆中温馨美好的快乐之梦，而成为一个伴随着诸多现实困扰的公共问题。 首先，北京作为一个人口密集、资源紧张的超大城市，公共安全成为最无法忽视的问题。其次，由于缺乏法律规范，能量与日俱增的爆竹，越来越令人感到恐惧。同时，北京实施“禁放”法规12年的执法窘境，以及外地解禁后发生的种种问题，使人们普遍质疑政府的管理能力。 此外，陈述人中，特别是那些主张应该坚持“禁放”的人们，往往对市民素质表示不满，对市民的自律能力表示悲观。 此次听证的具体事项包括以下两个内容：《草案》中关于“本市五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区，五环路以外的地区允许燃放烟花爆竹”的规定；《草案》中关于“在限制燃放烟花爆竹地区，每年农历除夕至正月十六，允许燃放烟花爆竹”的规定。 有趣的是，出于对现实利益的平衡考虑，在政府趋向宽大的法规面前，七成以上的陈述人都提出：允许燃放的地区范围可以再小点，允许燃放的时间可以再短点。多位陈述人建议，应由政府出面，在节日期间组织专人统一进行燃放，减少个人的随意行为，以此减少安全隐患。 听证会前，北京市政府以及人大有关部门通过座谈会、民意调查、网上公开征集意见等多种形式广泛听取民意，并在媒体上进行了充分报道。 由此，人们明显感受到一种变化，那便是各种观点不再是截然对立的，更趋向交叉甚至融合。 听证会上，陈述人虽然所持观点各有不同，但很多人发表的意见都表示，大家在竭力维护自身利益的同时，也开始反观他人的观点，并自觉地进行换位思考，尽量做到不同利益各方和睦相处。同时，更多的人不再局限于简单地宣泄情绪，而致力于提出更理性、更具建设性的意见。比如，有陈述人提出，政府应加强对未成年人和老年人等弱势群体的保护；对爆竹的规格、产品质量应进行明确限制；应加强对市民公德和社会责任心的教育等等。 国家行政学院教授汪玉凯认为，北京市对于上述两个十分具体、且人们普遍关注的法律事项进行听证，是非常有必要的，并值得赞许的。他说，这可以使人们与即将出台的新法进行充分互动，听证既是听取民意的过程，也是民意消化和接受法律的过程。在进行公开、透明、广泛的意见征集后，政府降低了决策风险，百姓也提高了对新法的认识，有利于未来现实的执行。 材料四 2006年春节，北京市民终于又可以“爆竹声中辞旧岁”了——这是12年来的第一次。2005年9月9日北京市人大常委会表决通过的《北京市烟花爆竹安全管理规定》，取消实行12年之久的禁放令，改全面禁放为局部限放。 无疑，“放炮年”的到来是尊重民意、顺应民心之举。即使是反对解禁者，也不得不承认“禁改限”具备广泛的民意基础。据社情民意调查中心统计，86.3%的北京市民赞成放开对燃放烟花爆竹的限制，其中92.4%赞成在春节期间燃放烟花爆竹。北京市政府法制办主任周继东也表示，修订禁放规定主要是因为近年来群众关于解禁的呼声越来越高，春节期间“顶风放炮”的现象逐渐增加。 但是，在为立法者尊重民意叫好的同时，有关人士提醒，不要忘记当年的“禁放令”在当时也是“顺应民心之举”。 2005年春节期间，仅北京就因燃放烟花爆竹551人受伤，发生火灾多起。来自国家环境检测部门的信息显示，春节期间全国各地大气污染综合指数也多呈上升趋势，一些城市的大气质量连续数日为重度污染、中度污染。而环保专家分析，“罪魁祸首”便是大面积、集中地燃放烟花爆竹后生成的二氧化硫气体。 一位市民在北京市政府网站“首都之窗”上留言，希望政府认真考虑几个问题：解禁后容易发生安全事故；空气污染和噪声污染必然会增加；影响市区交通，增加交通管理、消防设施和人力等成本。 前车之鉴就在眼前。2005年春节，河南郑州先于北京解禁。结果，从农历腊月三十(2月8日)到2月15日，郑州急救中心每天接到140多起求助电话，其中燃放烟花鞭炮致伤占2%～3%，甚至有儿童被爆竹炸死。 “立法能够反映民意民情，当然是好事。但是，良法必须落实到位，必须有相关部门的严格监管。”一些市民担心，管理的不到位将会造成诸多问题。毕竟，烟花爆竹所带来的污染、火灾等现实威胁，不会因为“禁改限”而改变。 材料五 在往年春节期间，尽管北京禁止燃放烟花爆竹，但“顶风放炮”的现象屡禁不止，而且有愈演愈烈的趋势。不仅如此，因为政府对禁放执法投入成本过高，但没有取得良好的社会效果，法律的严肃性和权威性被大大削弱。所以，此次北京由禁改限，可以说是多方皆大欢喜的一件事情。 长期以来，由于监管措施、法律条文的缺失，烟花爆竹行业的安全问题始终得不到有效的解决，恶性安全事故屡有发生。据了解，烟花爆竹的生产、销售、贮存、运输都需要办理相应的许可证，但长期以来以县乡为主的许可证代理形式，形成了“厂易办，店好开”的状态，不少不具备生产条件的小作坊得以办厂经营。同时，这些从事烟花爆竹生产的家庭式小作坊生产工艺、技术仍停留在20世纪60到70年代的水平，从业人员素质低，对质量不重视，对生产标准不理解，普遍存在生产无工艺流程、技术无资料、生产无计划，有生产材料就干、有资金就开工的“三无二有”现象。这些因素直接导致了一些不合格的烟花爆竹产品流向市场，并最终给消费者带来伤害。 所以，尽管“禁改限”是一件好事，但要想让这样的好事真正成为好事，需要方方面面要做的工作还有很多。 2006年北京的烟花爆竹市场施行专营政策，即只有北京市供销合作总社下属的北京市烟花鞭炮公司具有独家销售资格，也就是目前唯一的合法购销渠道。官方对此给出的解释是，出于安全考虑，防止伪劣烟花爆竹进入北京。 材料六 “限放”法规经人大审议通过后，北京全市上下共同为法规的实施积极准备，政府各部门和社会各相关单位、组织，紧锣密鼓地开展工作，在货源、运输、储存、销售、燃放、安全防范方面做了周密、扎实工作。 对于市民来说，通过禁放12年的宣传和不断的安全教育，市民的法制意识、安全意识、文明意识明显提高。大部分人能自觉按照法规的规定，在远离八类禁放点、烟花爆竹储存仓库和零售网点的地方燃放。 政府出台了相关配套文件，确定了各职能部门的职责任务，提出了相关的专营管理办法等，为有效开展工作提供了依据。来自有关部门的反馈称，北京市公安机关制定了关于对违反烟花爆竹燃放规定现象的有奖举报办法，质监局起草了准予燃放的烟花爆竹品种和规格，而安全生产局也制定了关于烟花爆竹专营的办法。 春节期间，市政府应急指挥系统及时启动，应急中心参与了全市烟花爆竹安全管理的指挥工作：如果出现火灾、爆炸等事故，能够及时抽调全市各级应急处置专业队伍，确保处置措施、人员、设备等及时到位。专业消防与医疗救护系统为灭火和伤员救治提供了保障。在除夕夜，北京市四万多民警默默坚守岗位，同仁医院眼科医生24小时待命，保证随时启动应急医疗队。据统计，2006年除夕之夜，整个北京市共出动49.3万人次维护燃放地点的燃放秩序和禁放地安全。各区县基层群防群治队伍也发挥了应有的作用。各区县、街道乡镇都成立了“竹竿队”、“扫帚队”、“三轮车消防队”等灭火救援组织。 同时，街道、居委会等基层组织以街道管片、居委会管段、积极分子管楼门、大院的做法，落实燃放秩序维护责任；包括水、电、气、热等要害部位和单位等，全市3万余处禁放点，逐一明确了管理部门和责任人，确保了安全。 媒体报道全面、生动、有效，电视、广播、报纸、网络等传媒，以新闻、专题、动漫画、专访、专版等各种形式，进行了一次规模浩大的烟花爆竹安全宣传，基本上达到了新法规相关知识家喻户晓、人人皆知。 同时，城市管理的执法水平明显提高。公安、工商、城管、交通等部门，采取联合执法、综合执法、捆绑执法等方式，对非法运输、销售、兜售烟花爆竹行为进行了严厉查处，依法查处非法产品和人员数量比往年明显增多。 材料七 从2006年除夕夜到正月十五，北京市虽然有384起因烟花爆竹引起的火警，但最终实现了没有重大灾害事故，没有因燃放导致死亡，没有摘除眼球的伤情。这样的结果和12年前的状况相比，无疑已经有了很大的变化。1978年至1993年春节期间，北京市因燃放烟花爆竹受伤人数达2642人，仅1993年春节，就有544人受伤，其中重伤60人，包括摘除眼球5人，而这还不算频繁的火情造成的财产损失。 但是，2006年春节是全国近200个城市烟花爆竹燃放“禁改限”的第一年，因燃放烟花爆竹引发的火灾6057起，比2005年同期增加近3.2倍。节日期间，全国公安消防部队参加灭火和抢险救援17098次，出动消防车30403辆次、警力177026人次，抢救人员372人，保护财产价值达2.1亿元。 材料八 2007年2月17日是北京市烟花爆竹“禁改限”以来的第二个除夕。当夜，全市共出动安保力量约50万人，截至初一凌晨1时，全市接报火情357起，因燃放烟花爆竹引起火灾114起，伤125人，其中三人重伤，两人在大兴，一人在昌平。已有一人摘除眼球。据介绍，火情和因燃放烟花爆竹引起的火灾数比去年有所下降，但是受伤人数增加了13人。 自市烟花办指挥部了解到，2007年除夕烟花爆竹出现了烟花供应量大、燃放热情高、高峰来得早、五环内燃放秩序好与五环外非法、伪劣、超标烟花爆竹数量多、城乡结合部伤人燃放数量大、火情居高不下等特点。 市烟花办有关人士介绍，一些禁止销售和燃放的A、B级烟花爆竹通过非法途径流入北京，当晚三名重伤的人员都是因为违规燃放礼花弹造成。市烟花办提醒市民，不要在五环路以内购买、燃放A、B类烟花爆竹，因为此类烟花爆竹威力大，容易造成人身伤害。市民一定要在合法销售网点购买正规烟花爆竹。 2007年春节，北京市政府采取了多项措施，根治禁改限初年暴露出的种种弊端，但新的问题接踵而来。超标伪劣花炮失控，除夕、初一等燃放旺季，市区四处开花；防伪标难防伪，屡被非法网点仿冒；合法批发、零售网点，卖出的却是非法花炮，有些职能部门管理松懈。今年暴露出的每一个问题，均对禁改限安全构成严重威胁。北京禁改限还面临诸多挑战。 北京烟花爆竹销售的主要渠道是个体零售网点，为防止个体网点违规销售，各执法部门采取了严厉的处罚措施。因卖黑花炮等问题，被市安监局吊销执照的网点达21个。为使合法花炮站稳市场，今年只设立了两个批发商：熊猫公司和市供销总社下属的北京市烟花爆竹公司。但2月26日，在市供销系统内一批发网点、怀柔区烟花爆竹销售中心内，北京警方却查出337箱超标花炮。 因批发网点卖黑花炮，直接导致违禁品种摆上了昌平、怀柔一些合法个体网点的柜台。引进超市网点，提高北京花炮市场质量，防范个体网点旺季抬价，这一今年的最新举措，却令不少市民倍感失望。今年春节，北京全市的超市网点只有60家，东城、西城都没有设立超市网点。一些超市称，他们申请了销售，但却因安监不达标被拒。“政府通知时已经很晚了，我们按安监要求整改已来不及了。” 防伪标是北京烟花爆竹燃放安全的一个重要保障措施。普通市民买到花炮，都要凭借防伪标，判断花炮真假。今年，北京市质监局特意推出了12365防伪标，并加入了各项高科技防伪技术。但进入销售期后，五环内查获的伪劣超标花炮，不少都印有仿冒的防伪标。2月11日，朝阳警方在豆各庄乡于家围村南队两个农家大院，查获8000余箱超标花炮，均印有“12365防伪标”。 禁改限初年，北京之所以实现“三无”，最关键的一个因素就是“领导高度重视”。而今年，有的部门重视程度，不如去年。去年春节，北京禁改限取得了“三无”成绩：“无重大火情，无重大伤亡，无人摘除眼球”。 当时，一位曾以陈诉人身份参与禁改限听证会的市民，接受本报采访时表示，“禁改限虽取得了成绩，但如果每年都投入如此大的人力、物力，近50万人上街抓燃放，各职能部门都如此高度重视，这对北京是一个严峻的考验”。对于以后诸年的燃放安全，他表示出忧虑。今年除夕夜22时许，禁改限指挥部门外，北京市消防局一位工作人员手持步话机，一边摇头一边说，“非法燃放有所抬头”。2007年2月18日1时，烟花爆竹声终于渐趋平静，几位重伤员都躺到了医院的病床上，北京市烟花办职能部门的一位工作人员叹了口气，说“今年有的部门重视程度，不如去年”。“个别职能部门重视不够”，此前，在北京市政府“2007年春节烟花爆竹安全管理工作动员部署电视电话会议”上，北京市副市长陆昊已发现了这一端倪。他表示，禁改限初年，北京之所以实现“三无”，最关键的一个因素就是“领导高度重视”。但今年春节前，个别职能部门负责人认为禁改限只是公安一家的事情，认为没必要沿用初年的超常规方式。 材料九 北京市烟花爆竹“禁改限”，使市民在过了12个没有鞭炮的新年后，可以有限制地燃放鞭炮。 有关部门为此还出台了一系列便民措施。燃放烟花爆竹具有某些损害公共利益的弊端，譬如破坏环保、浪费资源、安全隐患等等。但它同时是中国的古老民俗，为广大公众所喜欢。因此，在这个问题上如何找到维护公共利益和顺应民众习俗之间的最佳平衡点，考验着政府部门的智慧和施政能力。应该说，“禁改限”的措施是一个很好的平衡点，它在尽可能满足民众燃放烟花爆竹、延续传统习俗的同时，也尽可能地照顾到了公共利益，体现了一定的施政智慧。这样一种施政智慧，得益于政府观念的革新。 北京市对烟花爆竹从过去的全面“禁止”，到现在的废除禁止合理限制，并在开禁的同时为公众提供各方面的服务，应该说是在更加贴近民意上迈出的可喜一步，客观上体现了打造真正的服务型政府的观念革新。 诚然，北京等一些城市实施“禁改限”这一新政究竟是否正确，应该经受实践的检验，目前还言之过早。但是，不论这一新政策是否正确，它背后所体现出来的这种政府观念的革新都是可喜的、值得肯定的。事实上，我们应该追问的是，除了燃放烟花爆竹，还有多少事务可以“禁改限”或者彻底开禁
根据材料概述“禁改限”政策的制定和实施过程中，政府应该面临的主要问题。（150－200字）15分
