M局设有正、副局长各一名，局长王某主持全局日常工作，副局长胡某兼任N处处长，平时胡某虽为副局长，但和其他处长一样具体负责本处事务。当遇到重大问题时，一般由王某和胡某2人商量后布置下去，几年来，工作一直开展得较为顺利。
去年，王某退休，副职胡某升任局长。当上了一把手的胡某心想，在现代社会下，人们更需要尊重、体谅、关心和支持；自己从科员到科长到处长再到现在能当上局长，全靠老同事老部下的支持，于是很体贴部属的甘苦，认为只有提拔他们，才能对得起他们，才能激发他们工作的积极性，才能维护自己的领导地位。于是他多方努力，说通上级，打通关节，增设机构。结果，刘、关、张3人被任命为副局长，增设了3个处，每位副局长分管3个处室。
原来的每处辖2科，现在扩展为3科～4科；原来每处(科)只设一正一副两处(科)长，现在也得到了扩充。某处正副处长共3人～4人，外加正、副处级非领导4人，百姓戏称“八大处”。某科正副科长共5人，群众笑言“五官科”。
胡某本以为这是一种领导艺术，既照顾了老同事老部下，又加强了自己的领导地位，能更好地开展工作。可事与愿违，一些急需处理的事情，由于要得到胡、刘、关、张4人的商量，因而常常耽误了时间，更为严重的是由于机构臃肿，人员素质不高，经常相互扯皮，工作效率十分低下，胡某吃尽了苦头。
请回答：
行政组织结构设计，应该以什么为依据
