参考答案：D

解析： 《宪法》第85条规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。所以国家最高行政机关是国务院。又根据第89条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。所以作为国家最高行政机关的国务院具有制定行政法规的权力。所以本题选D。