参考答案：(1)国家设置最高层地方政府，主要是适应政治统治的需要而划分地域实施管理，其目的在于维护统治阶级的根本利益。
(2) 一般来说，最高层地方政府所承担的职能和所拥有的权限，比低层级的地方政府所承担的职能和所拥有的权限要多、要大，其在政府体制中的地位和作用自然要比低层级地方政府的地位和作用更为重要和更为突出。
(3)最高层地方政府的职责主要是通过间接管理的方式来实现的。
(4)但是中央政府在赋予最高层地方政府较多的职责和较大的权限时，也进一步加强了对它的控制，以防止地方分裂的倾向。